（送审稿）

区人大三旧改造工作专题询问调研组

为进一步推进全区三旧改造项目加快实施，武昌区人大常委会决定对全区2016-2017年三旧改造项目推进落实情况进行专题询问。这次专题询问是对区十五届人大一次会议《关于继续推动旧城有序改造更新，拓展我区持续发展空间的议案》办理工作的追踪问效，是对2017年区人大常委会为支持政府棚户区改造所作决议落实情况的持续监督，是对2018年区人大关于“进一步加快旧城改造工作”重点调研课题成果的深化和丰富。

4月，区人大常委会分为六个调研组，对全区三旧改造项目推进落实情况进行了专题调研。此次调研目标明确、主题突出，力量集中、安排周密，为开展好专题询问打下了坚实基础。一是重点明。明确以问题为导向，着重分析存在的问题及成因，寻求破解瓶颈的对策及举措。二是层次高。由区人大常委会主任全盘负责，各副主任带队，各专（工）委组成人员、部分区人大代表深度参与，分别与20余个政府职能部门、13条街道及20余个社区负责人进行了座谈调研。三是范围广。六个调研组先后组织部门、街道、社区、拆迁公司及项目部负责人、征收一线抽调干部和部分区人大代表百余人次召开座谈会10余场，掌握了第一手资料。四是效果实。调研过程中，多次与政府办、建委、财政局、征收办等部门沟通协商、反馈问题。区政府高度重视，主动对接，及时专题研究应询工作，部署相关任务。调研活动切实推动了政府进一步梳理工作成果、研判突出问题、落实整改措施。现将此次调研情况报告如下：

一、基本情况

2016-2017年，全区共策划79项旧城改造项目，总用地面积9319.08亩，涉及征收总户数64290户，拟征收总建筑面积688.86万平方米，计划总投资额1397.9亿元；共推进实施房屋征收项目29项，作出房屋征收决定23个，完成房屋征收178.67万平方米，支付投资额175.73亿元；完成土地供应28宗，供地面积达1091.16亩。

二、主要成效

（一）加强领导，工作机制不断优化

区政府高度重视三旧改造工作，2017年将“落实征收收尾挂地攻坚年”列入全区“八大工程”总体布局，2018年又将征收收尾挂地纳入发展拼搏线五大重点工程，着力攻坚。主要领导多次到项目现场走访调研，召开会议研究工作机制及具体政策，对涉军涉密、紫线保护、五九铁路外迁等难点问题重点研判。全区共成立22个区级项目指挥部，由区领导挂帅，加强日常调度、协调处置问题，加快项目进度。

为确保项目有力有序有效推进，区政府着力优化三旧改造项目运行机制。一是依法开展房屋征收。重点规范房屋征收制度、流程，加强对征收代办机构等中介服务市场监管，引入法律顾问对各环节工作进行指导，保障房屋征收行为符合法律法规要求。二是多方筹措资金。通过财政一般预算安排、中央保障房专项资金补充、积极争取地方政府债券额度、适度安排土地出让收入等方式，确保三旧改造项目资金平衡。三是强化正向激励。将房屋征收项目考核结果与干部考核、奖惩、任用挂钩，进一步营造想干事、能干事、干成事、不出事的工作氛围。四是注重化解矛盾。多措并举逐年化解征收信访问题，特别是2017年，对236件征收类信访积案进行集中攻坚，促进涉及征收问题的信访秩序明显好转。

（二）增质提速，经济及社会效益不断显现

在当前土地资源供需矛盾日益突出的情况下，区政府以节约集约用地为先导，以拓展城市发展空间、提升城市承载功能、推进产业优化升级、改善人居环境为出发点，着力促进三旧改造项目增质提速。一是提升了民生品质。通过实施三旧改造项目，特别是对危房集中、基础设施落后的棚户区进行改造升级，为11008户居民改善了居住环境，提高了生活质量；结合市政道路建设，打通了惠安路南段、沙湖大道南段等38条微循环道路，新建了4946个公共停车泊位；严格落实规划布点，配建了一批社区用房、党员活动中心、医疗服务、幼儿园、中小学等民生设施。二是增强了城市功能。结合三旧改造项目，规划布点“白沙？智洲”、“中科武大？智谷”、“武汉？世界工程设计之都”等双创园区，为武昌发展新旧动能转换提供了空间载体；加快实施滨江商务核心区、得胜桥千年古轴等长江主轴江南亮点区块建设范围内一批成片连片项目，武昌重点功能区的综合功能和现代服务业承载能力显著增强。三是促进了经济发展。2016-2017年，通过三旧改造项目拉动固定资产投资309.55亿元，引进30亿以上的现代服务业项目8个，新开工服务业项目33个。2017年武昌地区生产总值1102.5亿元，其中服务业占比达85.97%，地方公共财政预算收入128.4亿元，稳居武汉中心城区前列。

三、存在问题

（一）组织架构及制度设计方面

1、组织架构有待进一步健全。我区尚未建立三旧改造工作领导机构，未明确具体的牵头抓总部门；区建委、征收办、滨江文化商务区管委会、华中金融城管委会等相关职能部门之间没有建立有效的联动机制，难以形成合力；各三旧改造项目部单兵作战、各自为政，导致各项目之间资源整合不够、沟通协调不多、推进效率不高。

2、工作流程有待进一步优化。我区三旧改造工作仅就房屋征收补偿出台了管理和实施办法，还没有就三旧改造项目实施制定一套有章可循、有规可依、有序可遵的规范性文件。

（二）规划制定及执行方面

1、规划引领性不足。一方面存在规划缺位的问题。制定武昌区“十三五”规划时，没有同步制定三旧改造项目专项规划。2016年8月由市地空中心研究制定的武昌区“十三五”三旧改造项目实施计划也没有作为纲领性文件被固化下来。另一方面存在计划执行不严的问题。每年确定的项目安排没有严格对应“十三五”三旧改造实施计划，调整幅度较大。同时，项目实施未按时间节点推进落实。全区2016-2017年实施的79个三旧改造项目，仅9个完成房屋征收，实施进度不甚理想。

2、策划科学性不够。主要体现在一些危房集中、基础设施落后、安全隐患突出、群众改造意愿强烈的区域没有纳入三旧改造项目范畴；个别项目策划时，没有充分衔接上位规划；少数三旧改造项目成本收益测算不精细、社会风险评估不严谨等，这些都造成了项目实际推进过程中的“梗阻”和矛盾。

3、模式综合性不强。在我区策划的三旧改造项目中，拆除重建类项目占多数，鲜有综合整治和功能提升类项目。相对于推进难度大、实施周期长的拆除重建模式，综合整治、功能提升类的微改造模式不涉及利益格局的根本调整，实施周期短、推进难度小、群众感受强。

（三）房屋征收方面

1、补偿安置不理想。货币补偿价格无法保障被征收人在同区域购买同类房屋，安置房源数量不足或无法满足被征收人就地安置的要求，一些安置房不能按期交付等，都影响了项目签约进度，带来社会稳定压力。

2、征收收尾难推进。少数被征收人期望值过高拒不签约搬迁，导致土地平整无法实施；涉军、涉铁及地区大单位权属认定困难，且用地多，难以满足其土地置换的诉求；房屋征收司法强制执行审查严格，与项目高效推进之间依然存在矛盾；房屋权属证书注销手续用时较长等，都拖慢了征收工作进度，造成了征收收尾难。

3、中介服务市场秩序不规范。以经济手段为主的监管方式单一，对评估机构、拆迁公司、协审机构等征收中介服务市场主体激励不够、制约不足；相应的管理、考核制度执行不力，导致监管缺乏刚性，无法有效规范征收中介服务市场主体的行为。特别是个别征收代办机构工作人员执业行为不规范、不专业，在与被征收人协谈过程中方法简单、手段单一、作风不实、情感不够，造成群众抵触情绪，带来不良社会影响。

（四）资金筹措及平衡方面

1、资金安排压力增大。我区三旧改造项目推进进入快车道，加之保障性支出刚性增加，对资金的保障要求越来越高，而近年来财政收入增速趋于平缓，导致收支矛盾较为突出，项目一般预算安排资金压力较大。

2、融资渠道逐渐变窄。近年来，国家密集出台了一系列金融“去杠杆”政策，使得地方政府融资平台公司面临市场化挑战，不再具备政府融资职能，加之政府债券申请难度越来越大，加大了三旧改造项目资金平衡难度。

（五）城市功能提升方面

1、历史文化特色有待彰显。武昌区历史文化遗产资源丰富、特色鲜明、价值突出，而在三旧改造过程中，大量拆除重建类的项目过分强调对空间物质的重构，缺乏对城市气质和城市风格的维护与延续，导致“千城一面”，同质化现象严重。

2、公共服务设施配套有待加强。一方面在项目实施过程中，教育、医疗等公共服务设施没有先行建设。拆迁时，也没有明确还建用地、建设标准、资金和时间，加之过渡安置场所选址难、过渡时间较长，群众反映较为强烈。另一方面配建的公共服务设施普遍面积不足、档次不高，难以支撑功能区快速发展的需要。此外，公厕、垃圾转运站等基础设施建设选址存在“邻避效应”，实物还建困难。

3、产业空间布局有待优化。产业布局调整与三旧改造项目结合不紧密，导致一部分产业空间与城市空间出现分离、错位。涉及供地的产业项目，受土地征收储备、挂牌出让、规划条件等诸多因素综合影响，在短期内难以顺利转化落地。城中村改造完成后所建成的产业多以家具、建材卖场为主，档次不高。

四、下步建议

三旧改造必须贯彻以人民为中心的发展思想，将关注重点集中在人居环境改善、产业转型升级、历史文化保护和公共设施建设，通过存量用地的开发利用、存量空间的有机修补，实现从建筑、功能、经济等物质空间层面到人文、历史、社区、风俗等非物质层面的系统改造，充分体现社会综合效益和长远利益，使改造与武昌的实际建设需求、经济发展水平、人民群众意愿更加契合。

（一）健全组织架构，完善制度设计

1、加强组织领导。成立武昌区三旧改造工作领导小组，统筹、决策三旧改造规划、政策、计划等重大事项，高位监督、指挥、协调各职能部门。明确三旧改造工作牵头机构，负责全区三旧改造项目的集中管理和整体运作，为各项目部搭建问题协调平台、政策整合平台、资源对接平台，及时、有效解决三旧改造项目推进中遇到的各种困难。明确以项目部为基本单位，负责具体项目的推进。项目所在街道和社区，协助开展现状排查、调查核实、矛盾调解等相关工作，推进改造工作精细化实施。

2、完善运行机制。一是强化多部门协调机制，建设、征收、城管、房管、规划、司法等部门按照职责分工，各司其职，密切配合，统筹协调，形成合力。对三旧改造项目涉及的审批、审核事项，实行并联办理，提高工作效率，为项目推进营造高效的行政服务环境。二是搭建公众参与平台，探索建立以社区和市场主体需求主导的“自下而上”的改造申报通道，发挥市场、业权人、第三方机构参与三旧改造的积极性，使群众对于改造的强烈愿望和利益诉求得以充分表达和尊重。

3、优化政策体系。依据武汉市关于进一步推进城市更新、加强土地供应管理促进节约集约用地及国有土地房屋征收补偿指引等规范性文件，在现行法律框架内，加快制订符合武昌实际的规范化三旧改造项目工作流程，明确各项相关工作的保障机制，为三旧改造工作提供一整套完备、高效、便捷的操作指引。

（二）突出规划管控，实施分类改造

1、建立规划管控体系。建立“5年总体规划—年度实施计划—改造片区策划方案—改造项目实施方案”的三旧改造规划管控体系，提升项目长效运作的系统性。认真开展武昌区三旧改造项目专项规划修编工作，明确全区三旧改造近、中、远期目标任务和年度实施计划，突出先易后难、量力而行，保障改造工作按计划、分步骤、依时序开展，真正做到项目实施全程风险可控，确保经济社会良性稳定运行。在制定规划、策划项目过程中，要有效衔接“三规合一”及各上层次规划，充分预留产业发展用地、生态建设用地和公益事业用地，促进城市功能完善和产业转型升级。

2、实施差异化改造策略。紧密结合亮点区块建设，在需要调整城市空间布局、建设城市重大战略平台的重点发展地区，采取全面改造的方式，成片连片推动实施。在武昌古城以及对城市整体格局影响不大或必须保留、保护，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、产业类型低端、人居环境较差的地块，大力推进以综合整治或功能提升为主的微改造方式，实现空间的活化利用。

（三）多措叠加发力，助推征收工作

1、实行“阳光征收”。征收过程中，严格依法执行政策标准，做到一碗水端平、一把尺子量到底。房屋拆除过程中，注重文明施工、安全围闭，设置临时防护设备，确保周边群众安全。积极邀请人大代表、政协委员、社会工作者、法律界人士和被拆迁人代表，对征收工作进行全过程监督。试行三旧改造事前征询制度，就改造意愿和补偿安置方案积极开展预征询，全面、及时、动态地公开补偿安置等各类信息，充分尊重改造区域居民的参与权和知情权，使其真正成为改造的主导者和推动者。

2、完善补偿安置方式。对改造项目应尽可能同时提供货币补偿、本区域就近安置和跨区域异地安置3种补偿安置方式。一是以向守法业主、弱势群体倾斜为原则，建立“评估价值+提前奖励+协商调剂+困难补助”的梯度货币补偿模式，提高货币补偿标准，增强被征收人购买商品房的能力。二是按照“先安置、后改造”的原则，根据改造项目对安置房源数量及质量的需求情况，多渠道进行筹措。将异地安置房和就近安置房用地，纳入土地供应年度计划优先保障，加大、加快建设适配、紧凑、节地型的配套安置房社区。积极引导国有企业或具有资质的大型房地产开发公司参与安置商品房建设，提高房源品质，保障交付时间。三是根据房地产市场发展情况和被征收人的实际需求，收购适配的中低价位普通商品住房，供被征收人选择安置。

3、多层次化解矛盾。对于征收引发的社会矛盾，要以法律手段为底线综合运用其他方式推进征收工作顺利开展。一是紧密依靠街道、社区力量。充分发挥街道、社区“人头熟、基础好、情况明”的优势，积极开展矛盾纠纷排查调处，做好群众工作，协助推进房屋征收。二是深度引入专项法律服务。提升征收工作人员依法征收能力和业务素质，及时处理项目中出现的法律事务，将矛盾遏制在萌芽阶段。三是不断强化司法保障。提升法制部门对征收工作的保障力度，做到提前介入、同步指导、规范证据采集。在受理房屋征收司法强制执行案件时，提高办案效率、缩短办案周期、保证办案质量。

4、加强征收服务中介市场监管。加强对评估机构、拆迁公司、协审机构等征收服务中介市场主体的监管，提高行业准入门槛，采取建立不良记录“黑名单”的方式完善信用约束机制，落实奖惩办法，实施年度审核制度，增强对各类机构的制约，规范征收服务中介市场秩序。

5、积极推进征收收尾挂地。落实区委十二届五次全会关于“深化征收收尾挂地年”的决策部署，对所有项目进行摸底、倒排工期，明确目标任务、责任单位和责任人，建立考核奖惩机制。对于征拆环节中剩下的“困难户”，综合调度、专题研判，用足用好政策、逐户进行突破，做到一户一案、一户一档、一户一策；对于涉军、涉铁及地区大单位的问题，积极对外协调，向上争取政策支持；对于还未实现出让的地块，紧扣时间节点加快完善土地供应前期手续，确保完成土地出让年度目标。

（四）吸引社会资本，实现利益共享

1、统筹平衡资金。从全区层面对三旧改造专项资金进行统筹平衡，加强改造中相关市政基础设施和公共服务设施建设等方面的投入，补偿生态控制线、历史文化保护区内为了维护城市整体利益而造成经济损失的改造项目。

2、拓宽融资渠道。按照“政府主导、市场运作、多方参与、互利共赢”的原则，充分调动企业和居民的积极性，动员社会力量广泛参与三旧改造。推动融资平台公司不断适应市场化要求，对完全市场化且盈利水平较高的项目，鼓励平台公司积极向金融机构融资；对暂难达到市场化融资水平的项目，引入PPP模式，吸引有实力、信誉好的房地产开发企业和社会力量参与。

3、探索设立三旧改造基金。切实发挥好政府牵头、法人金融机构管理的作用，借助国有企业资本的杠杆效应，通过市场化的手段撬动更多社会资本参与三旧改造，破解现行经济和政策环境下的融资难题。

（五）促进统筹发展，提升城市功能

1、统筹城市基础设施建设。一是提升建设档次。在项目策划阶段，同步规划与项目开发规模、服务人口数量、国家相关建设标准、功能区发展相匹配的道路、变电站、垃圾站、公厕等市政基础设施和教育、医疗、停车场等公共服务设施，并优先保障用地。项目推进中，由改造主体负责的公服设施要与项目建设同步启动、同步实施、同步验收、同步交付使用。二是建立激励机制。对公服设施建设负担较大的改造项目，采取提高容积率等奖励性政策，调动改造主体提供配套服务设施和建设相关项目的积极性。三是优化项目设计。对基础设施和公共服务设施建设，探索从单一的公益性功能向公益与经营混合功能转变，吸引社会资本主动参与。

2、统筹产业空间布局调整。一是加强对武昌产业空间布局的规划。根据武昌区产业发展趋势和规律，梳理适合其发展的空间资源，在建立空间资源数据库的基础上相应策划形成推介项目库，实施动态管理，确保通过三旧改造拓展的优质空间资源与符合武昌发展定位的产业项目有效对接。二是科学论证、合理确定居住项目与产业项目比例。调节供地节奏，保持住宅建设与产业发展相对平衡、相得益彰。三是加强空间载体建设。结合三旧改造项目，打造一批精品产业园区，为招引、培育创新型初创企业、隐形冠军型企业提供精品载体空间，确保寸土出寸金。

3、统筹人文生态保护。一是延续武昌文脉。充分保护武昌历史文化街区和现有文物古迹，按照“修旧如旧、建新如故”的原则进行保护性整治更新，合理动迁、疏解历史文化保护建筑的居住人口。探索采取租售文化保护建筑使用权或产权的方法，引进社会资金建立保护历史文化建筑的新机制。二是突出滨水特色。着力突出武昌滨水、亲水特色，打造兼具开放、亲水、人文特征的“滨水公园、亲水绿道”，重塑城市水系，改善滨水环境，实现清水目标。三是优化公共空间。结合三旧改造项目适时适地加快公园、广场等公共休闲空间和文化、体育等公共服务设施建设，充分考虑适老性、便捷性。进一步健全完善生态绿化体系，多方位、多层次建设绿色开放空间，切实提高城市绿化率。充分利用老旧住宅区边角的空间设置小型公园和街头绿地，提升空间内涵，提升环境品质，美化城市形象。

名词解释

1、土地平整：指通过拆迁、土方工程对土地表层状况进行改造，拆除建筑物、构筑物以及存在较明显的土地不同位置的高差，以达到后续施工的要求。

2、邻避效应：居民或当地单位因担心建设项目（如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，即采取强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。

3、并联办理：改变以前行政审批单位按序逐家进行行政审批的模式，对涉及两个以上部门共同审批办理的事项，实行由一个中心（部门或窗口）协调、组织各责任部门同步审批办理的行政审批模式，做到“一窗受理、并联审批、统一收费、限时办结”。

4、三规合一：将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成。

5、PPP模式：指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。